Redigerer Statsbudsjettet (avsnitt)

==Historie==
Statsbudsjettet som samlet bevilgningsoversikt for Statens utgifter går tilbake til [[dansketiden]]. [[Norges grunnlov|Grunnloven]] av [[1814]] definerte Stortingets makt som lovgivende og bevilgende, men fram til [[1869]] vedtok ikke Stortinget årlige budsjetter. Det hadde sammenheng med at Stortinget bare møttes hvert tredje år, og at makten var begrenset. I stedet for årlige budsjetter opprettet Staten [[fond]] som direkte finansierte ulike offentlige formål. Fondene hadde selvstendige regnskaper uten en samlet oversikt over statens inntekter, regnskaper eller budsjett. Lønnede og ulønnede funksjonærer hadde rett til å kreve inn en rekke ulike skatter, og Stortinget hadde liten innflytelse over den årlige drift.

[[Fil:A M Schweigaard (engraving by H P Hansen).jpg|thumb|[[Anton Martin Schweigaard]]]]

På 1800-tallet var ikke statlig sektor stor, men statens fond og utgifter var spesielt viktige for å planlegge investeringer. Viktige økonomiske løft for Staten omfattet byggingen av [[Universitetet i Oslo|universitetet i Christiania]] i [[1811]], bygging av [[vei]]er under [[Indredepartementet (Norge)|Indredepartementet]], anleggelsen av [[Hovedbanen]] i [[1852]], og oppstarten av [[Telegrafvesenet]] i [[1855]]. Med innføringen av årlige stortingssesjoner fra [[1869]] fikk Stortinget også mer innflytelse over de løpende utgiftene. Historien om Stortingets budsjettmakt går parallelt med historien om parlamentarismen og den konstitusjonelle strid med Sverige.

Ved midten av 1800-tallet kom det endelige gjennombruddet for framveksten av den moderne, organiserte stat med store samfunnsbyggende investeringer. Den økonomiske statistikk ble foretatt av [[Indredepartementet (Norge)|Indredepartement]]s tabellkontor, som i [[1867]] ble styrket betydelig og omdøpt til ''Statistisk kontor'', fra [[1877]] [[Statistisk sentralbyrå]] løsrevet fra Indredepartementet. Uavhengigheten hindret manipulasjon av departementenes tallinnsamlinger, og SSBs første direktør, [[Anders Nicolai Kiær]], ble en internasjonal pioner innen nasjonaløkonomisk statistikk. Han ønsket blant annet å beregne ''[[bruttonasjonalprodukt|nasjonalinntekten]]''. Samtidig førte [[Norges Bank]] en pålitelig pengestatistikk. Med dette fikk Finansdepartementet et forbedret tallgrunnlag som økte treffsikkerheten i budsjetteringen.<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 20-30 og 73-76.</ref>

Teoretikeren og organisatoren bak disse endringene var professor i Statsøkonomi og statistikk, [[Anton Martin Schweigaard]]. Han innførte blant annet [[nytte-kostnadsanalyse]] i arbeidet med investeringsbudsjettene for veier og jernbane, en tankemåte som passet de mange ingeniørene i statsforvaltningen godt. For eksempel beregnet han hvor mye av økningen i Christianias tollinntekter som skyldtes den nye Eidsvoldsbanen.<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 20-30 og 35-36.</ref> 

===Parlamentarisme og utgiftsvekst===
Innføringen av [[parlamentarisme]] i [[1884]] ga ny kraft til [[Stortinget]]s medbestemmelse i den økonomiske politikken. Nå ble ''bruttoprinsippet'' i budsjetteringen innført, og dette betød at Stortinget kunne følge inntekts- og utgiftsutviklingen for seg og få bedre grep om sammenhengen mellom vedtak og reelle økonomiske valg. Men fortsatt ble det ført en rekke særbudsjetter og den samlede oversikten var fortsatt for svak.<ref>[http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680] {{Wayback|url=http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680|date=20080422060612}} NOU 2003:06 ''Hva koster det''. Bygger på Bingen (1990).</ref>

Samtidig vokste ''sosialstaten'' sakte fram, og med utvidelser av [[stemmerett]]en ble Stortinget årlig stilt overfor kravene om mer infrastruktur, fattighjelp eller forsvar. Den tyske økonomen [[Adolph Wagner]] hevdet allerede omkring 1880 at den sosiale framgang Europa var inne i, uunngåelig ville føre til at de offentlige budsjetters ''andel'' av utgiftene vil øke i det lange løp.<ref>[[Leif Johansen]], ''Offentlig økonomikk'', Oslo 1965. Side 3.</ref>
Med ettkammersystem ble det i Norge ekstra lett å få gjennomslag for utgiftsvekst, tross protestene hver gang fra Bondevennene under ledelse av [[Søren Jaabæk]]. Statsgjelden økte, og skattepolitikken ble heftig debattert. 

I tiden [[1835]]&ndash;[[1890]] ble det ikke betalt [[skatt|statsskatt]] i det hele tatt, alle statsinntektene var fra [[toll]] og [[avgift]]er. Dette rimte dårlig med kostnadsveksten i tiden opp mot århundreskiftet, hvor fagøkonomenes formaninger kom i skyggen av de sosiale behov og de ekspansive planene til ingeniørene i Indredepartementet. Problemene avtok noe da det ble innført inntektsskatt i [[1891]], og progressiv skatt fra [[1895]].<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 60-62 og 90-91.</ref> 

Det nye århundret ble innledet med [[Kristianiakrakket|boligkrakk]] og økonomisk krise. Professor og senere [[Høyre|høyrepolitiker]] [[Edvard Hagerup Bull (1855)|Edvard Hagerup Bull]] foreslo i [[1902]] å begrense statens låneopptak og innføre en ''handlingsregel'' for budsjettering og budsjettbalanse. Under krisene som avløste hverandre fra [[1900]] til [[1929]] kom fattigdommen på dagsordenen, og de to framvoksende partiene – [[Arbeiderpartiet]] og [[Senterpartiet|Bondepartiet]] – framførte fra omkring 1923 en praktisk kritikk av fattighjelpen og de manglende krisetiltakene overfor [[jordbruk]] og [[industri]].

===Budsjettreformen i 1928===
Med framveksten av flerpartisystem og samlingsregjeringer etter [[første verdenskrig]] ble det ofte overbudsjettering, og en sektor som fikk lide var [[forsvaret]]. Før [[andre verdenskrig]] leverte fagdepartementene sine budsjettforslag direkte til Regjeringens budsjettkonferanser, uten at Finansdepartementet hadde gjennomgått dem i et helhetsperspektiv på forhånd.<ref>[[Einar Lie]]: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 131.</ref> Stortinget fordelte hele budsjettbehandlingen direkte ut til fagkomiteene, som tenkte mest på sin sektor.<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 127.</ref> Mange så at dette ikke ga nok budsjettdisiplin. 

Det var også problematisk at oppgaver og bevilgninger ble overført fra år til år, og at diverse særregnskap svekket oversikten. Det ble derfor satt ned en komité i 1924 som skulle utrede og foreslå endringer i budsjettsystemet. I 1920-årene ble flere av de grunnleggende prinsippene som gjelder for dagens statsbudsjett og statsregnskap innført. Og i 1928 ble det for første gang vedtatt et helhetlig ''bevilgningsreglement''.

I [[1927]]&ndash;[[1928|28]] ble hele budsjettarbeidet i Stortinget reformert. Det ble opprettet en ''[[Stortingets budsjettkomite|Budsjettkomité]]'' som  la rammer for budsjettarbeidet i fagkomiteene. Den akutte foranledning var de økonomiske krisene under [[paripolitikk]]en på [[1920-tallet]] og etter [[Børskrakket i 1929|Wall Street-krakket]] i [[1929]], som skapte større strid rundt tollpolitikken, pengepolitikken og den statlige lånepolitikken. Statsgjelden økte og utgjorde mer enn 30&nbsp;% av statsinntektene tidlig på [[1930-tallet]]. Derfor vedtok Stortinget et ''Budsjettreglement'' med de fem prinsippene for statens budsjettering som er nevnt ovenfor, og som fortsatt følges. 

Budsjettreformen i [[1928]] skulle styrke Stortingets oversikt og kontroll med statsfinansene under krisen. Det ble nedfelt i Budsjettreglementet at statsinntektene minst skulle dekke statsutgiftene pluss avdrag på statsgjeld – altså et forbud mot budsjettunderskudd. Budsjettet fikk en konstitusjonell funksjon som ''fullmakt'' til Regjeringen, og en ''administrativ'' funksjon som grunnlag for oppfølging av Statens mange virksomheter, som under og etter første verdenskrig ikke alltid hadde fulgt budsjettet.<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 420.</ref>

'''Norge – Offentlige inntekter og offentlig konsum i prosent av BNP. Statsgjeld i mill. kroner.'''<ref>Leif Johansen, ''Offentlig økonomikk'', Oslo 1965. Side 2-3, 103 og 138-139. [http://www.ssb.no/histstat/hs1978/hs1978.pdf SSB, ''Historisk statistikk 1978'', tabell 242.]</ref>
{| class="wikitable"
|-
! År
! Total off. inntekt
! – Overføringer, renter
! = Disponibel off.inntekt
! Herav off. konsum
! Total statsgjeld
|-
| 1900
| 9,1
| 1,7
| 7,4
| 6,5
| 229 mill. kr
|-
| 1910
| 9,8
| 2,0
| 7,8
| 5,9
| 329 mill. kr
|-
| 1920
| 12,5
| 4,2
| 8,3
| 7,5
| 1 130 mill. kr
|-
| 1930
| 15,6
| 5,9
| 9,7
| 7,4
| 1 565 mill. kr
|-
| 1939
| 18,6
| 6,1
| 12,5
| 8,4
| 1 464 mill. kr
|-
| 1946
| ..
| ..
| ..
| 12,2
| 6 958 mill. kr
|-
| 1950
| 28,3
| 12,0
| 16,3
| 9,2
| 4 705 mill. kr
|-
| 1959
| 28,4
| 10,8
| 17,6
| 11,0
| 8 813 mill. kr
|-
| 1962
| 30,7
| 12,0
| 18,7
| 11,0
| 9 772 mill. kr
|}

Tabellen ovenfor viser hvordan utviklingen av velferdsstaten setter budsjettene under stadig press. Den viser at de offentlige inntekter, for det meste skatteinntekter, økte sterkt fra 1910 til 1930, men overføringene økte også mye, og resultatet ble at offentlig sektors inntekt som var disponibel til investeringer og drift, ikke økte så mye. Dermed kunne ikke det offentlige konsum økes nok til å avhjelpe kriser eller dekke voksende sosiale behov. 

Utgiftene vokste ofte raskere enn skatteinntektene, og man hadde valget mellom skatteøkning eller budsjettunderskudd med låneopptak og enda mer renteutgifter. På 50 år, fra 1900 til 1950, ser vi at overføringenes og renteutgiftenes andel av BNP blir nesten tidoblet og statsgjelden tjuedoblet, mens offentlig sektors totalomfang øker fra 9,1 til 28,3&nbsp;% av verdiskapingen. Arbeiderpartiets politiske veivalg spilte også inn – i nedgangstider skulle ikke skatten reduseres, men utgiftene økes – utgifter som ikke alltid kunne reduseres igjen etterpå.<ref>Leif Johansen, ''Offentlig økonomikk'', Oslo 1965. Side 50-52.</ref>

===Krisepolitikk over budsjettet===
[[Fil:Crowd outside nyse.jpg|thumb|right|Wall Street 1929.]]

Den [[Den store depresjonen|globale depresjonen]] som startet sent i [[1929]] og som i Norge nådde bunnen i [[1931]], krevde krisetiltak over statsbudsjettet. Men tidens borgerlige regjeringen gjorde det motsatte &mdash; fra [[1931]] til [[1934]] ble statsutgiftene holdt på det laveste nivået siden første verdenskrig. Det var budsjettoverskudd hvert år under krisen. Det var bedringene på eksportmarkedene ute som ga en vending i Norge, og ikke stimulerende budsjetter. Men i Arbeiderpartiet vokste kravet om krisetiltak og underskuddsbudsjettering.

[[Franklin D. Roosevelt|Roosevelts]] kriseprogram [[New Deal]] i [[USA]], og den veksten [[Sovjetunionen]] opplevde i mellomkrigstiden, ga sterk inspirasjon til venstresidens økonomer. [[Ole Colbjørnsen]] var en ivrig talsmann for treårsplaner, skatteøkninger og statlige investeringer i 1930-årene.<ref>[[Ole Colbjørnsen]] og [[Axel Sømme]], ''En norsk treårsplan'', Oslo 1933. Bergh og Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984, Side 183-184.</ref> 

Mer praktisk var professor [[Ragnar Frisch]] ved Universitetet i Oslo, som sent på 1930-tallet ledet et større forskningsarbeid om sammenhengene mellom økonomisk politikk, nasjonalregnskap og økonomisk næringsstruktur. Han identifiserte også konjunkturbølger som kunne dempes med aktiv statlig innsats gjennom pengepolitikken og økt offentlig etterspørsel over statsbudsjettet, enten gjennom skatteletter eller budsjettunderskudd.<ref>[[Ragnar Frisch]], ''Om Statens plikt til Cirkulationsregulering''. Oslo 1932.</ref> 

Colbjørnsen og Frisch utarbeidet sammen [[Arbeiderpartiet]]s kriseprogram i [[1934]], som tok til orde for å øke statsutgiftene med 135 millioner kroner, hvorav 80 millioner kroner gjennom låneopptak. Den ble året etter satt ut i livet gjennom  [[Kriseforliket]] i 1935, mellom regjeringen [[Johan Nygaardsvold|Nygaardsvold]] og [[Senterpartiet|Bondepartiet]]. 

Krisetiltakene virket neppe noe særlig, fordi de ble finansiert ved å øke skattene gjennom innføring av en generell [[omsetningsavgift]] som virket i motsatt retning. Men tanken om en aktiv krisepolitikk med underskuddsbudsjettering vant fram. Arbeiderpartiets økonomer ville ''regulere'' økonomien gjennom [[pengepolitikk]]en og [[finanspolitikk]]en i en samlet plan, som krevde en type økonomisk oversikt som bare kunne oppnås i et [[nasjonalbudsjettet|nasjonalbudsjett]].

===Gjenoppbyggingen etter krigen===
[[Fil:Marshall Plan poster.JPG|thumb|Marshallhjelpen.]]
Under krigen hadde tyskerne økt seddelmengden betydelig i Norge, samtidig som London-regjeringen uten skatteinntekter hadde måttet ta opp store statslån. Samtidig stod oppgavene i kø i de første fredsårene og nødvendig offentlig konsum økte sterkt (se tabellen ovenfor). Gjenreisningen stilte derfor store krav til prioritering og målrettet styring gjennom statsbudsjettet og ikke minst det samlede [[nasjonalbudsjettet]].

Under finansminister [[Gunnar Jahn]]s ledelse ble også regjeringens budsjettbehandling strammet opp ved behandlingen av budsjettet for [[1946]], da ''Finansavdelingen'' i Finansdepartementet for første gang ble brukt til tosidige forhandlinger med hvert fagdepartement på forhånd, slik det har vært siden.<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 133.</ref> Likevel var budsjettunderskuddet rekordstort for å finansiere gjenoppbyggingen. 

I Statsbudsjettet for 1946 ble ''Vedlegg 11 - Nasjonalregnskapet og Nasjonalbudsjettet'' framlagt for Stortinget som Norges første nasjonalbudsjett. En enkel ''økosirk''sammenheng lå til grunn for nasjonalbudsjettet.<ref>Sosialøkonomene kalte det også ''keynesmodell''. Nasjonalprodukt=Offentlig forbruk+Privat investering+Privat konsum. Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 84. Først med [[Leif Johansen]] ble ''den utvidede keynesmodellen'' definert - med nettoeksporten som egen komponent.</ref> For å begrense Stortingets utgiftsønsker ble det blant annet beregnet hva en enda større underskuddsbudsjettering ville ha å si for den samlede økonomien flere år fram i tid.<ref>[[Petter Jakob Bjerve]], ''Økonomisk planlegging og politikk'', Oslo 1989.</ref> 

Nasjonalbudsjettet skulle først og fremst skape forståelse for et øvre tak for utgiftene i Statsbudsjettet. Dessuten trodde man på en snarlig, sterk internasjonal nedgangskonjunktur som ble forberedt i et ''reservebudsjett'' som skulle tre i kraft dersom den inntrådte.<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 197 og 220. Petter Jakob Bjerve, ''Økonomisk planlegging og politikk'', Oslo 1989.</ref>

Nasjonalbudsjettet ble utarbeidet i ''Det pengepolitiske kontor'', under ledelse av sosialøkonomen [[Petter Jakob Bjerve]]. Fra [[1948]] ble ''nasjonalbudsjettkontoret'', dagens Økonomiavdeling, opprettet under ledelse av [[Eivind Erichsen]]. Et forhold som kompliserte budsjetteringen var ''[[rasjonering]]en'' av råvarer og materialer under gjenreisningen etter krigen. Staten satte opp et ''materiellbudsjett'' ved siden av statsbudsjettet og nasjonalbudsjettet, for å skape samsvar mellom satsingsområder og tilgang på fysiske materialer. 

Det ble også framlagt et ''langtidsprogram'' i [[1945]], og for å planlegge bruken av [[Marshallhjelpen]] ble det for perioden [[1948]]&ndash;[[1952]] utarbeidet et 4&ndash;årsprogram for de årene hjelpen gjaldt. Langtidsprogrammene ble beholdt, men de ble av konstitusjonelle årsaker ikke formelt overordnet den årlige budsjettering.<ref>[[Trond Nordby]] (red), ''Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965'', Universitetsforlaget 1993. Side 20-21.</ref>

Finansdepartementet fikk i oppgave å koordinere alt dette, og for [[1947]] ble det endelig satt opp et detaljert nasjonalbudsjett som ramme for fastsettelsen av utgifter og inntekter i statsbudsjettet. For første gang ble nå fagdepartementenes særbudsjetter samordnet og beskåret under ledelse av Finansdepartementet. Før det endelige budsjettet ble sendt til Stortinget ble det behandlet av Regjeringen og [[Landsorganisasjonen i Norge|LO]] i ''[[Det økonomiske samordningsrådet|Samordningsrådet]]''. Sentraliseringen av makt og planlegging ble dempet ved at det etter Grunnloven ikke kunne vedtas bindende budsjetter for den private delen av økonomien eller for med enn ett år av gangen.<ref>Trond Bergh, ''Arbeiderpartiet og statens styrende hånd'', i Trond Nordby (red), ''Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965'', Universitetsforlaget 1993. Side 36-37, og side 44.</ref> Likevel møtte utviklingen sterk motstand fra den borgerlige opposisjonen i Stortinget.<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 95-102.</ref>

===Handelsliberalisering og rammestyring===
Som vi ser av tabellen ovenfor hjalp innstrammingene av budsjettprosessen, og det offentlige konsumets andel av økonomien sank fram til 1950. Men på 1950-tallet forsvant grunnlaget for den detaljerte, inngripende styringen mange i Arbeiderpartiet ønsket. Som motytelse for Marshallhjelpen gikk Norge med i [[OECD]], [[GATT]], og senere i [[EFTA]]. Handelen ble liberalisert, og det ble vanskeligere å finstyre økonomien i detalj. De direkte reguleringene med rasjonering ble avløst av mer markedskrefter og mer indirekte styring gjennom penge-, kreditt- og finanspolitikken.<ref>Trond Nordby (red), ''Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965'', Universitetsforlaget 1993. Side 21.</ref> 

Når staten opphevet den direkte styringen ble det viktigere å forutsi den åpne økonomiens utvikling slik at de gjenværende virkemidlene ble treffsikre. Derfor utviklet [[Statistisk sentralbyrå|SSB]] på slutten av [[1950-tallet]] en kryssløpsmodell &ndash; [[MODIS]] &ndash; som skilte ut 58 næringer i [[bruttonasjonalprodukt]]et og 122 varegrupper for [[eksport]]en. Ved å programmere inn ulike offentlige investeringer og konsum, kunne man så beregne hvilken effekt finanspolitikken hadde på ulike deler av økonomien.<ref>Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch, ''Vitenskap og politikk'', Aschehoug 1984. Side 220-221.</ref> 

Liberaliseringen krevde også at Finansdepartementet styrket grepet med den politiske budsjettprosessen. På 1940-tallet var budsjettprosessen fortsatt tungvint, fordi man gikk igjennom budsjettforslaget direkte med hvert departement, post for post. Det såkalte ''Budsjett- og regnskapsutvalget'', som ble nedsatt i 1949 og avga innstilling i 1954, foreslo endringer i bevilgningsreglementet som strammet opp budsjettets inndeling og omfang og satte nytt tidspunkt for framleggelse av regjeringens budsjettforslag. I [[1959]] vedtok Stortinget et nytt, samlet bevilgningsreglement som fastslo disse endringene.<ref>[http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680] {{Wayback|url=http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680|date=20080422060612}} NOU 2003:06 ''Hva koster det'', kap 4.</ref>

Midt på 1950-tallet begynte Finansdepartementet å sette opp ''prøvebudsjetter'' som antydet hvor mye av hvert departements krav man burde ta sikte på å godta i Regjeringen. Og med ''Budsjettreformen i 1961'' fikk Finansdepartementet enda mer kontroll over prosessen, ved at man innførte ''rammebudsjettering'' med en ramme for hvert fagdepartement som departementet og Stortinget selv hadde ansvar for å prioritere sine ønsker innenfor.

Med den strammere prosessen som vokste fram, ble [[finansminister]]en viktigere. [[Einar Gerhardsen]] hadde stor tillit til sine finansministre, særlig til den meget strenge Bjerve (1960–63).<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 135.</ref> Budsjettdisiplinen ble også hjulpet av at [[Arbeiderpartiet|Ap]] hadde rent flertall i Stortinget fra [[1945]] til [[1961]]. Noen egentlig budsjettforhandling i Stortinget var derfor ikke nødvendig. Men fra [[1951]] ble det vanlig at Arbeiderpartiets fraksjonsledere i Stortinget møtte finansministeren og drøftet budsjettet på hver sine felt før det ble framlagt for Regjeringen.

===Budsjettreformen i 1961===
Den globale nedgangskonjunkturen i 1957-58 ble hardere i Norge enn i andre land, fordi en omlegging til «skatt av årets inntekt» i [[1957]] fikk større skatteøkende virkning enn forutsett. Året etter økte skatteinntektene og budsjettoverskuddet enda mer, og krisen ble dermed forverret.<ref>Leif Johansen, ''Offentlig økonomikk'', Oslo 1965. Side 76-77.</ref> Dette viste problemet med å planlegge og beregne økonomiens virkemåte i sammenheng.  

[[Fil:IBM System360 Mainframe.jpg|thumb|right|Bruk av EDB.]]

Samtidig ble de siste rasjoneringene opphevet, og liberaliseringen av økonomien stilte større krav til Statsbudsjettet. Men kontoplanene, postene og begrepene var ulike i statsbudsjettet og i det mer generelle nasjonalbudsjettet. Dessuten fulgte ikke budsjettene kalenderåret, som så mye annet i samfunnet. Begge misforhold gjorde det vanskelig å beregne budsjettets virkninger på den øvrige økonomi. Derfor ble nå utgiftssiden stilt opp med samme grupperinger som i nasjonalbudsjettet og nasjonalregnskapet, og tilpasset kalenderåret. Man innførte også størrelsen ''«overskudd før lånetransaksjoner»'' som middel til å disiplinere budsjettprosessen ytterligere. Og som nevnt innførte man altså rammebudsjettering for hvert departement, som er beholdt i alle år siden. Derimot opphevet man forbudet mot underbudsjettering, som formelt hadde vært gjeldende siden budsjettreformen i [[1928]].<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 420-422.</ref>

Mindre direkte styring gjorde økonomien mer kompleks, og i tillegg til årlige statsbudsjett, nasjonalbudsjett og langtidsprogram, ble det eksperimentert med prognoser og perspektivanalyser på 10-20 års sikt. For dette formålet konstruerte økonomen [[Leif Johansen]] fra [[1961]] en kryssløpsmodell for hele økonomien – ''Multisectoral Growth, MSG'' – som kunne vise hvordan ulike politiske tiltak påvirket resten av økonomiens vekst på lang sikt. Modellbruken ble nå styrket ved at man tok i bruk [[IT|EDB]].

===Drømmen om langtidsbudsjetter===
I [[1963]] ble det opprettet en egen ''Planleggingsavdeling'' i Finansdepartementet under ledelse av [[Bjørn Larsen]], og det ble gjort et mislykket forsøk på å innføre flerårige, bindende statsbudsjetter i [[1963]]. Dette bygde på forslag fra ''Den finanspolitiske komité'' som ble oppnevnt i 1962 for å foreta en vurdering av de finanspolitiske virkemidlene. Den første innstillingen kom i [[1965]], og mens det mislyktes å innføre langtidsbudsjetter, ga grunnloven rom for å innføre ''rullerende langtidsstatsbudsjett'' som kunne være flerårige men vedtas og rulleres hvert år. Dette ble innført som internt langtidsbudsjett i arbeidet med ''Langtidsprogrammet 1966-1969'', og i  ''Langtidsprogrammet 1970-1973'' ble det endelig offentliggjort noen hovedtall for regjeringens langtidsbudsjett. Dette Langtidsprogrammet fastslo: 

:''«Et langtidsbudsjett utarbeides ikke for å binde seg til visse beslutninger i framtiden, men for å få best mulig grunnlag for de beslutninger som må fattes i dag.»'',<ref>Per Schreiner og Thorvald Moe: ''Planlegging og budsjettering i staten'', Tano AS, Oslo 1985.</ref>

I ''Gul bok'' for [[1970]] ble det for første gang gitt en tallmessig angivelse av langtidsbudsjettet, og ''Gul bok'' for 1973 ga for første gang et fullstendig rullert langtidsbudsjett. Det viste anslag for statens utgifter for de fire kommende år fordelt på programområder og enkelte programkategorier. Dette innebar en relativt grov og aggregert framstilling, i budsjettforslaget for 1985-1988 var det eksempelvis 32 områder i tabellen. 

Det ble ikke fattet vedtak i tilknytning til tabellen. Det viktigste var å overskue de budsjettmessige konsekvenser av igangværende virksomhet, nye tiltak i langtidsperioden, og eventuelle større planer. Langtidsbudsjettene i ''Gul bok'' var stort sett basert på uendret politikk på utgiftssiden,<ref>Per Schreiner og Thorvald Moe: ''Planlegging og budsjettering i staten'', Tano AS, Oslo 1985.</ref> så treffsikkerheten avtok raskt – særlig utover 1970-tallet. ''Gul bok'' for 1985 er det siste budsjettforslaget som inneholdt et langtidsbudsjett.

Derimot ble langtidsprogrammene viktige for å sikre en mer ansvarlig og langsiktig tilnærming til rammebudsjetteringen, ikke minst for å balansere hensynet til full sysselsetting mot frykten for inflasjon. Dessuten fikk Planleggingsavdelingen gjennomslag for ''programbudsjettering'', det vil si inndelingen av budsjettet i store, logiske programområder som letter oversikten og som er beholdt til vår tid.<ref>[[Erlend Bjørtvedt]], ''Visjon og kollisjon'' – Planleggingsavdelingen i Finansdepartementet 1965-1980. Hovedfagsoppgave, UiO 1997.</ref>

===Utgiftsvekst og motkonjunkturpolitikk===
[[Fil:Oil platform in the North SeaPros.jpg|thumb|Oljekrise og oljepenger {{byline|Erik Christensen}}]]
Da [[Arbeiderpartiet]] mistet sitt rene flertall i Stortinget og måtte støtte seg på [[Sosialistisk Folkeparti]], ble det større rom for presspolitikk og nye utgifter. Finansdepartementet tapte etter dette makt til Stortinget. Med flerpartiregjeringen fra [[1965]] ble det også vanskeligere å styre hver statsråd politisk, og statsbudsjettet for neste år ble svært ekspansivt. I [[1966]] ble det innført alminnelig [[folketrygd]] i Norge, og det ble stadig vanskeligere å hindre innbyggingen av «automatiske» utgiftsøkninger som fulgte med slik rettighetsfesting av statlige ytelser. 

For å bøte på dette gikk [[Per Borten|Bortenregjeringen]] i ''Langtidsprogrammet 1970-73'' med på å offentliggjøre de langsiktige utgiftsrammer den styrte etter, og slik rammebudsjettering tøylet utgiftsveksten noe.<ref>Einar Lie: ''Ambisjon og tradisjon, Finansdepartementets historie 1945-1965''. Universitetsforlaget, 1995. Side 426-430.</ref> Dessuten ble inntektene økt ved at det ble innført ''[[merverdiavgift]]'' fra [[1970]], som nesten doblet statsinntektene fra vareomsetning dette året. 

Stortinget vedtok i [[1974]] at bevilgningsreglementet også skulle omhandle ''Trygdebudsjettet'', men som et separat budsjett. Det ble ikke integrert i selve statsbudsjettets kontoplan før i 1983. 

Likevel satte [[1970-tallet]] budsjettpolitikken under sterkt press. [[Oljekrisen]] i [[1973]] ga økonomisk stagnasjon og svikt i eksportinntektene. Samtidig økte kravene om økonomiske støttetiltak til kriserammet industri. I Norge valgte [[Arbeiderpartiet|Ap]]-regjeringene lenge å føre en ''motkonjunkturpolitikk'' ved å ta opp lån og bevilge seg ut av nedgangstidene. Det ble utbetalt støtte til verft, fabrikker og landbruk.<ref>[[Harald Espeli]], ''Industripolitikk på avveie'', Ad Notam Forlag 1992.</ref> Det ble i [[1975]] vedtatt å jamstille [[bonde|bøndenes]] inntektsutvikling med industriarbeidernes. Både landbruksstøtten og inflasjonen løp løpsk og økte presset på statsutgiftene. 

Regjeringen prøvde å bruke finanspolitikken i Statsbudsjettet for å dempe lønnsveksten, gjennom [[Kleppe-pakke|«Kleppe-pakkene»]]. Først da det viste seg at problemene ble langvarige og at andre land ikke fulgte samme politikk, ble Regjeringen nødt til å endre politikk og stramme inn.<ref>[[Christian Venneslan]], ''The Loss of Control'', hovedfagsoppgave, UiO 1998.</ref> I denne situasjonen bredte det seg et inntrykk av at Arbeiderpartiet ikke lenger maktet å bringe utviklingen under krontroll, og upopulære innstramminger brakte [[Kåre Willoch]] til makten i [[1981]]. Hans regjering prioriterte nedbetaling av statsgjeld og innstramminger i Statsbudsjettet. Men både denne og senere regjeringer ble reddet av oljepengene. {{trenger_referanse}}

===Oljepenger og inntektspolitisk samarbeid===
[[Fil:Willoch 1983 (high resolution, cropped).jpg|thumb|right|Kåre Willoch {{byline|Michael W. Tyler, US DOD}}]]
Det viste seg å bli vanskelig for Willoch-regjeringen å redusere statsutgiftene. For det første styrte regjeringen med støtte fra [[Senterpartiet|SP]] og [[Kristelig Folkeparti|KrF]], og fra [[1983]] med disse partiene i koalisjonsregjering. Mellompartiene krevde vekst i en rekke utgifter. Men først og fremst reddet oljen statens inntekter. Skatteinntektene ble mer enn doblet på fire år mellom  [[1977]] og [[1981]].<ref>[http://www.ssb.no/histstat/aarbok/ht-1201-637.html SSB: Historisk statistikk – Skatter og avgifter til staten.]</ref> Nedbetalingen av statsgjeld økte raskt, og allerede i [[1983]] var renteinntektene større enn -utgiftene. Det ble samtidig en vridning over fra inntektsskatt til mer olje- og bedriftsbeskatning.

En viktig budsjetteknisk endring kom i [[1983]] da ''Trygdebudsjettet'' ble integrert inn i statsbudsjettets kontoplan, slik at man enda lettere fikk se Statens samlede utgifter i sammenheng. Fra dette året fikk budsjettets sitt nåværende navn – «Statsbudsjettet medregnet folketrygden». Stortinget vedtok også i [[1985]] en rekke endringer i bevilgningsreglementet, blant annet basert på forslag i ''NOU 1984: 23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem''. <Ref name=NOU2003/> Statlig økonomistyring ble nå tuftet på ''mål- og resultatstyring'', og prinsippet om at inntil 5&nbsp;% av ubrukte driftsbevilgninger kunne overføres til neste budsjettermin ble vedtatt. Det ble også innført en adgang til nettobudsjettering ved utskifting av utstyr, og en adgang til å overskride bevilgning mot merinntekt.

Hovedutfordringen etter [[1981]] var avreguleringen av [[rente]]n, som i kombinasjon med økte utlånsrammer for bankene førte mange ut i gjeldsproblemer. Da boligmarkedet så falt sammen og mislighold av lån skapte bankkrise midt på [[1980-tallet]], skapte dette uro, streiker og lønnskrav som svekket statsinntektene og økte utgiftspresset i statsbudsjettet. Utbyggingen av nye universiteter, videregående skole og helsetjenester ga ytterligere utgiftsvekst. Da [[Fremskrittspartiet]] i [[1985]] felte Willoch-regjeringen skjedde det etter regjeringens forslag om å stramme inn med økte [[avgift|bensinavgifter]].

For å sikre norsk konkurranseevne ble det snart nødvendig å bremse lønnsveksten, men det ble stadig vanskeligere å sikre reallønnsveksten så lenge inflasjonen var høy, renten steg og det stadig måtte strammes inn i statsbudsjettene. I [[1992]] inntrådte det sterkeste konjunkturtilbakeslaget etter krigen. Det var underskudd på statsbudsjettet hvert år 1991-94. Løsningen ble [[Solidaritetsalternativet]] for inntektspolitisk samarbeid, hvor de tre partene i arbeidslivet forpliktet seg til å balansere lønnsutvikling mot konkurranseevne og sysselsetting: [[Staten]] la om sin valutapolitikk og førte en stram budsjettpolitikk som sikret lav inflasjon og lav rente. [[Arbeidsgiver]]ne dempet lederlønningene og bevarte lønnsnivået i nedgangskonjunkturer. [[Fagbevegelse]]n modererte sine lønnskrav, også i oppgangskonjunkturer, og godtok kutt i statsutgifter.

===Modernisering og handlingsregel===
Med fristillingen av penge- og valutapolitikken i en uavhengig [[Norges Bank|sentralbank]], har kravene til styring gjennom statsbudsjettet blitt enda større. Budsjettet er etterhvert det eneste egentlige økonomiske virkemidlet Staten har, men til gjengjeld utgjør budsjettet en stadig større andel av økonomien gjennom veksten i [[offentlig sektor]]. I dag kan man si at et hovedmål for budsjettstyringen er å balansere offentlig mot privat forbruk, og effektivisere offentlig sektor slik at man unngår inflasjonspress og rentheving fra [[Norges Bank]]. Inflasjon og renteheving gir svekket konkurranseevne som reduserer skatteinntektene i budsjettet, og inflasjon og renteheving gir høyere lønnskrav som øker utgiftene i budsjettet.

[[Fil:KjellMagneBondevik.JPG|thumb|right|Kjell Magne Bondevik {{byline|Bjarte Sørensen}}]]

''Budsjettreformutvalget'', som innstilte i [[1997]], fikk gjennomslag for en forsøksordning med rammemessig håndtering av budsjettet i Stortinget. Ordningen ble evaluert og vedtatt innført permanent i 2001, og siden har Finanskomiteen i Stortinget vedtatt endelige og bindende budsjettrammer før fagkomiteene starter behandlingen av sine budsjettkapitler.<ref>[http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680] {{Wayback|url=http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/NOUer/2003/NOU-2003-06/5/2.html?id=118680|date=20080422060612}} NOU 2003:06 ''Hva koster det'', kap 4.</ref> Dette ga utvilsomt større budsjettdisiplin i Stortinget. 

På 1990-tallet måtte det gjøres innstramminger i budsjettet som følge av de globale nedgangstidene. Samtidig satte eksportproblemene grenser for både statens utgifter og lønnsdannelsen. Under regjeringen [[Kjell Magne Bondeviks første regjering|Bondevik]] [[1997]]&ndash;[[2000]] ble Solidaritetsalternativet satt under sterkt press. Noen yrkesgruppers lønn hang mer igjen enn andre, og innstrammingene i statsbudsjettene var upopulære.<ref>[http://www.sykepleierforbundet.no/article.php?articleID=11385 Norsk Sykepleierforbunds kommentarer til NOU 2000:21]{{Død lenke|dato=mai 2021 |bot=InternetArchiveBot }}</ref>

[[Høyre]] utviklet en alternativ strategi for å dempe statsbudsjettets utgiftsvekst uten å redusere velferden, nemlig effektivisering av offentlig sektor gjennom salg av statsaksjer, konkurranseutsetting, kommunesammenslåinger og omorganisering. Den første [[Jens Stoltenberg|Stoltenberg]]-regjeringen 2000-01 fulgte opp dette med en omfattende sykehusreform og omorganisering av Forsvaret, og innførte [[handlingsregelen]] for bruk av oljepenger i statsbudsjettet i 2001. 

[[Kjell Magne Bondeviks andre regjering|Samarbeidsregjeringen]] [[2001]]&ndash;[[2004|04]] foreslo etterhvert tiltak som svekket det inntektspolitiske samarbeidet. I en periode med økt arbeidsledighet fikk regjeringen i [[2004]] sterk motbør da den forsøkte å stramme inn permitteringsreglene og gjøre midlertidig ansettelse lettere.<ref>{{Kilde www |url=http://www.tellusradio.no/nyheter_samfunn/oktober_nyheter/lo_statsbudsjett_arbeid.html |tittel=LO angriper 2004-budsjettet |besøksdato=2008-01-15 |arkiv-url=https://web.archive.org/web/20080110213905/http://www.tellusradio.no/nyheter_samfunn/oktober_nyheter/lo_statsbudsjett_arbeid.html |arkivdato=2008-01-10 |url-status=død }}</ref> Samtidig forsøkte Regjeringen å stimulere frivillige kommunesammenslåinger gjennom å redusere statsbudsjettets overføringer til [[kommune]]ne. Dette ga i praksis få kommunesammenslåinger, men mange reduksjoner i velferdstilbud som ga økt motstand mot omstilling.

{{Trenger oppdatering}}
<!-- 
% Budsjettsituasjonen under de rødgrønne er så dårlig representert gjennom avsnittet 
% under, som ikke har vært oppdatert siden 2008, at jeg kommenterer det ut inntil videre.
% Det ble aldri noe «Budsjett uten oljepenger».

===Budsjett uten oljepenger===

[[Fil:Kristin Halvorsen SV finansminister 20051017.jpg|right|thumb|Kristin Halvorsen.]]

Under [[Jens Stoltenbergs andre regjering|Den rødgrønne regjeringen]] har de fleste statlige effektiviseringstiltak stoppet opp. Det skyldes ikke minst en formidabel vekst i oljeprisen fra høsten 2004, som har økt olje- og skatteinntektene dramatisk og gjort Staten tilnærmet økonomisk uavhengig. I tillegg har den internasjonale oppgangen også styrket fastlandsøkonomien og skapt sterkt press i økonomien. Innføring av [[IKT]] i økonomien gir samtidig en produktivitetsvekst som demper prisstigningen. Det gjør at renten ikke settes mye opp og presset i økonomien fortsetter.

Den største bekymringen nå er mangelen på arbeidskraft til å absorbere de store inntektene over statsbudsjettet. Med økte skatteinntekter og kontrollerte statsutgifter varslet Finansminister [[Kristin Halvorsen]] høsten [[2007]] at det ikke blir nødvendig å bruke oljepenger i statsbudsjettet for 2008. For første gang blir budsjettunderskuddet langt mindre enn det handlingsregelen tillater.<ref>[http://e24.no/makro-og-politikk/article2130382.ece Kristin bruker ikke oljepenger]</ref> 

Dette skaper igjen misnøye med at oljepenger holdes tilbake tross galopperende statsinntekter. [[Fremskrittspartiet|FrP]] angriper regjeringen for å forsømme veibygging, eldreomsorg og sykehus, og foreslår et eget budsjett for direkte kjøp av utstyr og behandling i utlandet – såkalt ''utenlandsbudsjett''. Fra egne rekker fremmes kravet om økte skatter for å finansiere større offentlig innsats og dempe presset i økonomien.<ref>[http://www.nationen.no/distrikt/article3269846.ece SP-topp vil øke skatten]</ref>
-->